多省叫停PPP “两减一降”将成未来主基调 2407个PPP项目被清理出库

在“防风险”成为今后三年“三大攻坚战”的首要之战的大背景下，近日有消息称，新疆准东经济开发区叫停了2016年、2017年政府投资类所有未开工及续建项目；随后，新疆多地的PPP类项目也被证实已经暂停，暂停的项目几乎都是政府付费类项目。

除了新疆，湖南近日也下发了“建议退库”类项目的通知，预计退库项目将在八成左右。同时，该省要求“建议整改”类项目要结合项目问题给出整改方案、整改进度和预计整改完成时间，并于4月30日前将结果反馈。此外，湖北等省份的退库项目则在20%左右；江苏已经停止无收益性质的增量PPP项目……

地方省份叫停PPP项目，有专家分析，这意味着“降杠杆”、“减负债”、“防风险”这些当前中国经济工作的当务之急正在地方落实——2017年11月16日，财政部发布的92号文要求集中清理已入库项目，对具有“未按规定开展‘两个论证’、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开”等情形的项目应予以清退。

目前，PPP项目清理工作已经截止。据第三方机构统计，自92号文发布之日至2018年4月1日，管理库清库项目合计609个，涉及投资额6114.39亿元；储备清单清库项目总数1798个，涉及总投资1.78万亿元。

中国国际经济咨询公司PPP负责人周勤称，PPP项目退库反映的实质问题，一是项目所在地的财政已不堪承受；二是招标环节存在硬伤，几乎把PPP招标完全做成了BT招标；三是不符合第三方代持问题，这表面上看是不符合后来92号文的规定，本质上是违反了招标投标法等相关法律法规。

而另一方面，对于PPP退库的问题，社会民众普遍关注的一个焦点在于PPP项目退库之后应该怎么妥善处理。“有些项目当初在签订合同时，92号文等规定还未出台。从法律上来讲，法不溯及既往。那么这些项目被清退之后，如果诉诸法庭，法院可能不会把92号文作为依据，还会要求地方政府执行合同义务。这种项目清退了之后应该怎么办？”一位华北地区信托公司的工作人员对此提出了质疑。

实际上，这并不是个别存在的情况。据四川省某县财政局清库报告显示，目前该县入库PPP项目有2个，由于入库时间较早，2个项目均存在支出责任不符合PPP要求的情况。该县自查报告称，2017年省厅已要求该县整改，但整改时发现，因项目进行时间较早，相应的支出责任属于项目的核心内容，也在招投标文件中进行了阐明。如果擅自修改，又会违反招投标管理的相关规定，可能面临更大的法律风险。

对于不合规的PPP项目被清理出库之后怎么处理的问题，中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚分析称，这部分项目，如果签约了但还没落地就需重新调整结构。如果签约并且已经落地有两种办法：一是如果全是银行资金、名股实债或政府全付费的情形，这种项目实质上没有社会资本方，那么政府就应该让它退出；二是如果存在社会资本方，那么要看社会资本方的资本金注入条件等是否合格。如果不合格就需要换约，要新找一家合格的社会资本方来接替，或者也可以重新进行招标。

“这其中面临很多法律问题，比如大家都有前期资金损失，成本怎么分担？这就需要看原来签订的合同里面，政策性风险由谁承担。一般而言，政策性风险应由政府承担，以便让社会资本方退出。”赵全厚称。

中国现代集团总裁兼现代研究院院长丁伯康认为，未来PPP发展“两减一降”（减量、减速和降温）不可避免，规范理性是主基调。减量是指PPP项目在总数量和总投资额方面会出现降低。减速是指PPP推进速度有所减缓。降温是指PPP参与各方，在不断总结过往经验和事实成败时，更加冷静和理智。“未来清理项目应该是常态，目前在库内没有清理出来，下一步再具体论证过程，审查过程中如果违规，可能也会被清理出来。”

经济的健康发展，需要对政府大规模举债造成的高风险进行纠正。随着中央释放出“高质量发展”的强音，以及各地陆续叫停政府付费类PPP项目产生示范效应，可以预见将有越来越多的地方政府将进行发展转型，摆脱对大规模投资基建的依赖。这在短时间内势必会使政府投资的基建项目发展放缓，从而拖累宏观经济的增长。但适度放缓GDP增速，提升经济发展质量，这在当前形势下才是更为重要的举措。

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